對中國“十三五”旅游發(fā)展規劃的思考建議

編制“十三五”規劃處于關(guān)鍵歷史節點(diǎn)，是新一屆黨中央編制的第一個(gè)五年規劃，是實(shí)現十八大提出的“兩個(gè)百年”目標中第一個(gè)百年目標的最后一個(gè)五年規劃，是全面建成小康社會(huì )最后沖刺的五年，也是全面深化改革要取得決定性成果的五年。“十三五”期間是旅游業(yè)加快發(fā)展的黃金機遇期，也是旅游業(yè)轉型升級、攻堅克難、突破瓶頸的關(guān)鍵期。編制十三五旅游發(fā)展規劃，需要創(chuàng )新方法、突破重點(diǎn)、突破瓶頸。初步考慮，對如何編制好規劃提出以下建議。

一、創(chuàng )新編制方法，提升規劃的權威性和實(shí)施性

建議采取以下措施，提升規劃的權威性、可操作性和實(shí)施性。

1、將十三五旅游發(fā)展規劃納入國務(wù)院部級協(xié)調會(huì )議討論和推進(jìn)實(shí)施，爭取由國務(wù)院或國辦發(fā)布或轉發(fā)，增強規劃權威性。前幾個(gè)五年規劃都是由國家旅游局發(fā)布，缺乏統領(lǐng)全國旅游發(fā)展的權威性。同時(shí)，制定推進(jìn)規劃實(shí)施的保障措施和評估考核辦法，增強實(shí)施性。

2、規劃要集成旅游發(fā)展“515”戰略、國辦發(fā)62號文，以及中央、國務(wù)院、國家旅游局、以及全國旅游系統正在創(chuàng )新推進(jìn)的重點(diǎn)旅游工作，進(jìn)行系統化、體系化的集成，將相關(guān)工作集成進(jìn)入十三五旅游規劃，使規劃與工作更加緊密結合，強化規劃實(shí)施的工作基礎。

3、要將各省、市、自治區旅游業(yè)十三五發(fā)展規劃和重點(diǎn)旅游企業(yè)旅游發(fā)展規劃和發(fā)展重點(diǎn)納入全國旅游業(yè)十三五發(fā)展規劃，使規劃對各地更有指導性和銜接性，增強規劃實(shí)施的基石。要更好地發(fā)揮市場(chǎng)對于資源配置的決定性的作用，就是要更好地讓企業(yè)作為微觀(guān)主體，在“十三五”規劃中重視更好地發(fā)揮企業(yè)作用。習近平總書(shū)記與超過(guò)18個(gè)省份黨政負責人的座談中都將“十三五”規劃編制作為主要議題之一，也總是最關(guān)心各地規劃與“十三五”規劃的銜接。

4、廣泛集成社會(huì )各方面智慧編制規劃。通過(guò)網(wǎng)絡(luò )、媒體等渠道來(lái)廣泛征求不同意見(jiàn)，展開(kāi)廣泛的討論，使規劃編制過(guò)程成為最大程度凝聚社會(huì )共識的過(guò)程。采取不同的形式，廣泛征求企業(yè)的意見(jiàn)、各地意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)、旅游規劃編制機構意見(jiàn)。進(jìn)一步開(kāi)辟公眾參與渠道，創(chuàng )新公眾參與方式，提高公眾參與程度和質(zhì)量，要通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò )、微信等平臺廣發(fā)“英雄帖”，得規劃更大程度反映公眾需要。

5、強化十三五旅游發(fā)展規劃與國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、一帶一路規劃、長(cháng)江經(jīng)濟帶規劃、京津冀協(xié)同發(fā)展規劃等國家重大規劃的銜接，與國家重大戰略更加緊密結合，提高規劃的戰略性和實(shí)施性。認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，保持經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，必須有新理念、新思路、新舉措。十三五旅游發(fā)展規劃，要委托“保持經(jīng)濟增長(cháng)、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、推動(dòng)創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展、加快農業(yè)現代化步伐、改革體制機制、推動(dòng)協(xié)調發(fā)展、加強生態(tài)文明建設、保障和改善民生、推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)”這十大目標任務(wù)。

二、轉型升級，著(zhù)力推進(jìn)旅游發(fā)展實(shí)現創(chuàng )新突破

“十三五”旅游發(fā)展規劃必須貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì )精神，充分認識國際環(huán)境的深刻變化、我國發(fā)展新階段性特征和面臨的風(fēng)險挑戰，堅持發(fā)展第一要務(wù)，突出改革創(chuàng )新，著(zhù)力在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、轉變發(fā)展方式、破解深層次矛盾上奮發(fā)有為、取得更大進(jìn)展，促進(jìn)中國經(jīng)濟保持中高速發(fā)展、邁向中高端水平，實(shí)現提質(zhì)增效升級。不但在規模上、格局上實(shí)現新突破，發(fā)展質(zhì)量上也要上新水平、新臺階。“十三五”旅游發(fā)展，重點(diǎn)在六個(gè)方面實(shí)現創(chuàng )新突破。

6、旅游國際化水平實(shí)現新突破。我國旅游業(yè)已經(jīng)進(jìn)入國際化發(fā)展新階段，面臨的競爭不僅僅是吸引入境旅游，國內旅游也面臨激烈國際競爭，提升國際競爭力已經(jīng)成為一個(gè)緊迫的重大課題。否則國內旅游的市場(chǎng)會(huì )被世界所爭奪，我國旅游業(yè)面臨空心化的威脅，旅游性?xún)r(jià)比、競爭力隨著(zhù)周邊國家的發(fā)展，成本在急劇上升，提升國際競爭力已經(jīng)是一個(gè)事關(guān)全局的重大戰略。迫切需要加快實(shí)施旅游強國戰略，“強”既是形容詞也是動(dòng)詞，既是目標也是措施。為此,迫切需要深入研究解決幾個(gè)問(wèn)題:（1）制定實(shí)施旅游國際競爭力提升計劃，制定實(shí)施入境旅游提升計劃，提出系統優(yōu)化提升我國旅游國際競爭力的具體舉措,研究制定出境旅游帶動(dòng)入境旅游發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機制,在開(kāi)發(fā)適合國際旅游的新產(chǎn)品、入境旅游便利化等方面下功夫。(2)大力推進(jìn)旅游外交戰略，規劃用好幾大世界級旅游發(fā)展平臺，抓住2015在我國舉辦世界旅游發(fā)展大會(huì )、2016年舉辦世界旅游組織成員國大會(huì )、2017年舉辦WTTC大會(huì )等重大平臺，全方位提升我國旅游世界影響力和國際化發(fā)展水平，制定方案納入十三五旅游規劃。（3）抓住舉辦世界冬奧會(huì )機遇，在十三五規劃中，研究編制我國冬季旅游發(fā)展規劃，借此契機全面推動(dòng)我國冬季旅游加快發(fā)展。（4）圍繞 “一帶一路”戰略開(kāi)展國際旅游合作。制定“絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路”旅游合作發(fā)展戰略規劃,推動(dòng)建立旅游部長(cháng)聯(lián)席會(huì )議機制和國際旅游聯(lián)盟,啟動(dòng)國際旅游技術(shù)援助工程和旅游合作計劃。(5)建設世界旅游強國，需要建設有世界影響力、世界競爭力的旅游核心區。充分發(fā)揮香港、澳門(mén)的獨特作用，大力推進(jìn)粵港澳區域旅游合作升級創(chuàng )新,充分發(fā)揮臺灣的獨特作用，大力促進(jìn)海峽旅游合作升級創(chuàng )新。（6）支持旅游企業(yè)“走出去”,積極協(xié)調旅游企業(yè)“走出去”充分享受?chē)�家相關(guān)扶持政策，努力為我國旅游企業(yè)創(chuàng )造機遇、改善國際環(huán)境。

7、旅游現代化水平實(shí)現新突破。旅游是創(chuàng )新創(chuàng )意性很強的產(chǎn)業(yè)，是現代科技手段應用最廣泛、最前沿、最密集、最活躍的領(lǐng)域之一，科技創(chuàng )新成為旅游業(yè)向現代服務(wù)業(yè)轉型升級的新動(dòng)力。按照將旅游業(yè)建成人民群眾更加滿(mǎn)意的現代服務(wù)業(yè)的定位要求，十三五期間大力提升我國旅游業(yè)的現代化水平。具體建議：（1）大力推進(jìn)旅游+互聯(lián)網(wǎng)，用信息技術(shù)全面武裝旅游業(yè)，為旅游發(fā)展插上騰飛的翅膀。（2）大力發(fā)展旅游裝備制造業(yè)，把旅游裝備納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規劃，鼓勵發(fā)展郵輪游艇、大型游船、旅游房車(chē)、旅游小飛機、景區索道、大型游樂(lè )設施等旅游裝備制造業(yè)，大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營(yíng)、探險等各類(lèi)戶(hù)外用品。(3)推動(dòng)構建國家旅游創(chuàng )新體系，鼓勵企業(yè)創(chuàng )新、地方創(chuàng )新和社會(huì )創(chuàng )新，大力推進(jìn)跨界融合的協(xié)同創(chuàng )新，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng )新，真正實(shí)現旅游創(chuàng )新業(yè)驅動(dòng)戰略。（4）制定鼓勵旅游創(chuàng )新的鼓勵政策，制定我國旅游科技發(fā)展的技術(shù)標準體系。（5）建議明年召開(kāi)我國旅游科技創(chuàng )新大會(huì )，搭建旅游創(chuàng )新發(fā)展的平臺。（6）鼓勵全面創(chuàng )新產(chǎn)品、創(chuàng )新旅游業(yè)態(tài)、創(chuàng )新旅游服務(wù)模式、創(chuàng )新管理模式、創(chuàng )新商業(yè)模式，形成滿(mǎn)足現代旅游需求的現代旅游體系。

8、旅游產(chǎn)業(yè)化水平實(shí)現新突破。十三五期間是拓展旅游產(chǎn)業(yè)格局、壯大產(chǎn)業(yè)規模、提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的關(guān)鍵時(shí)期，我國旅游業(yè)將經(jīng)歷一個(gè)大調整、大變革、大跨越的過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現從量變到質(zhì)變、從數量增長(cháng)到質(zhì)效提升、從粗放經(jīng)營(yíng)到集約發(fā)展的大變化，要著(zhù)力推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)化。具體建議：（1）大力推進(jìn)“旅游+”戰略，拓寬旅游發(fā)展空間。“旅游+”是開(kāi)啟旅游強國大門(mén)的鑰匙，是旅游業(yè)創(chuàng )新發(fā)展的方向。培育旅游大產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵是做好做足“旅游+”大文章。（2）完善現代旅游要素，按照兩個(gè)七要素，“吃、廁、住、行、游、購、娛”，“文、商、養、學(xué)、閑、情、奇” 。（3）將企業(yè)發(fā)展作為規劃的重中之重，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根基。企業(yè)是旅游產(chǎn)業(yè)的基礎，要形成“以大型集團為主導、中小企業(yè)活力充沛、新型業(yè)態(tài)持續涌現”的局面。推進(jìn)旅游企業(yè)集團化發(fā)展。鼓勵旅游企業(yè)做大做強，支持大型景區企業(yè)上市融資，支持景區采取門(mén)票質(zhì)押、經(jīng)營(yíng)權抵押等方式融資，各級旅游產(chǎn)業(yè)基金要重點(diǎn)支持骨干企業(yè)發(fā)展。（4）深化推進(jìn)旅游改革開(kāi)放，鼓勵引導非公經(jīng)濟主體參與發(fā)展旅游業(yè)，逐步降低旅游企業(yè)，特別是飯店、旅行社等競爭性領(lǐng)域旅游企業(yè)國有資產(chǎn)比重，積極培育產(chǎn)權多元化的旅游市場(chǎng)主體。對旅游景區領(lǐng)域要積極創(chuàng )造條件，鼓勵引導、帶動(dòng)其他社會(huì )資本的投資，實(shí)現投資主體多元化。(5)通過(guò)“四強化”，提升旅游部門(mén)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)能力和整合能力：強化規劃統籌，加強對旅游規劃的實(shí) 施監督和評估；強化要素整合，促進(jìn)旅游資源科學(xué)利用和旅游產(chǎn)品有序開(kāi)發(fā)；強化投資引導，發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用；強化區域協(xié)調，促進(jìn)區域旅游協(xié)同發(fā)展。各地也要高度重視、結合當地實(shí)際，切實(shí)加強對旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)職能的充實(shí)完善。（6）創(chuàng )新旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)舉措，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)、金融機構和大型旅游企業(yè)，共同設立中國旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金，實(shí)行市場(chǎng)化運作，重點(diǎn)支持投資需求大、綜合效益好并且具有示范作用的旅游項目建設。幫助旅游企業(yè)上市融資、發(fā)行企業(yè)債，推進(jìn)落實(shí)旅游中小企業(yè)享受?chē)�家相關(guān)扶持政策，小微企業(yè)減免稅政策。對投資、就業(yè)、入境旅游貢獻大的旅游企業(yè)進(jìn)行表彰。認真落實(shí)好旅游企業(yè)與工業(yè)企業(yè)水電氣同價(jià)等政策等。

9、旅游大眾化水平實(shí)現新突破。我國旅游業(yè)已經(jīng)進(jìn)入大眾化發(fā)展的階段，需要從幾個(gè)方面著(zhù)力提升大眾化發(fā)展水平。（1）積極開(kāi)發(fā)休閑度假產(chǎn)品,將休閑旅游度假區、旅游休閑區、旅游休閑示范城市等的建設作為十三五的亮點(diǎn)和抓手，鼓勵各地積極開(kāi)發(fā)市場(chǎng)需求旺盛的溫泉旅游、滑雪旅游、郵輪旅游、濱海旅游、山地旅游、森林旅游、生態(tài)旅游等休閑度假產(chǎn)品。（2）培育大眾化旅游消費新熱點(diǎn)。圍繞全國重點(diǎn)旅游區域、重點(diǎn)旅游線(xiàn)路、重點(diǎn)旅游城市、重點(diǎn)旅游景區，規劃建設一批自駕車(chē)、房車(chē)營(yíng)地，推動(dòng)完善自駕車(chē)、房車(chē)旅游服務(wù)體系。推動(dòng)建設一批中醫藥健康旅游示范區，建設一批研學(xué)旅游基地，推進(jìn)研學(xué)旅游全面開(kāi)展。完善老年旅游服務(wù)規范，推出一批適合老年人的養生度假產(chǎn)品，鼓勵景區景點(diǎn)對老年旅游給予優(yōu)惠。（3）在旅游景區門(mén)票價(jià)格管理改革取得實(shí)質(zhì)性突破，保障大眾旅游避免門(mén)票過(guò)高，保障游客合法權益和維護旅游市場(chǎng)秩序，建立科學(xué)有序、公開(kāi)透明、相互協(xié)調、監管有力的旅游景區門(mén)票價(jià)格管理新體制。（4）大眾文明素質(zhì)跟不上大眾旅游發(fā)展步伐，十三五要將文明旅游納入規劃，并取得實(shí)質(zhì)性突破，塑造文明旅游國家良好形象。（5）大力推進(jìn)旅游領(lǐng)域的大眾創(chuàng )新、萬(wàn)眾創(chuàng )業(yè)，讓大眾分享旅游發(fā)展機遇。（6）大力推進(jìn)適合大眾旅游、散客化趨勢的旅游公共服務(wù)體系建設，系統規劃建設。

10、旅游品質(zhì)化水平實(shí)現新突破。十三五旅游發(fā)展必須在質(zhì)量上有大提升，實(shí)施品質(zhì)化發(fā)展戰略。具體建議有：（1）制定旅游質(zhì)量提升計劃，實(shí)施《旅游質(zhì)量發(fā)展綱要》，把提升長(cháng)遠旅游質(zhì)量和解決當前旅游質(zhì)量突出問(wèn)題相結合。（2）實(shí)施旅游精品提升計劃，旅游精品是指功能獨特，特色鮮明、質(zhì)量上乘、服務(wù)周到、生命周期長(cháng)，文化要素含量高，競爭力強、知名度、美譽(yù)度、市場(chǎng)占有率高的旅游產(chǎn)品。我國是旅游資源大國，但旅游精品不多，要強化旅游精品意識，積極實(shí)施旅游精品戰略。（3）引導旅游企業(yè)將發(fā)展自主品牌作為企業(yè)戰略重點(diǎn)，支持旅游企業(yè)通過(guò)自主開(kāi)發(fā)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)、國內外并購等多種方式發(fā)展自主品牌，組織開(kāi)展旅游企業(yè)品牌質(zhì)量評定。（4）在綜合治理旅游市場(chǎng)體系的長(cháng)效機制上實(shí)現突破，包括督辦制度、旅游市場(chǎng)秩序綜合評價(jià)制度、服務(wù)等級“退出制度”、旅游目的地警示制度等。在綜合執法方面實(shí)現突破，加大旅游市場(chǎng)秩序整治力度。通過(guò)旅游市場(chǎng)綜合整治行動(dòng)，加快形成綜合整治的有效機制，并使之常態(tài)化、長(cháng)效化。（5）在重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)環(huán)節、重點(diǎn)地區的旅游市場(chǎng)治理上取得突破，對踏“紅線(xiàn)”、闖“雷區”等違反規定的行為零容忍，重點(diǎn)打擊嚴重擾亂市場(chǎng)秩序的“黑社”、“黑導”、“黑 車(chē)”、“黑網(wǎng)站”等非法行為。（6）在旅游誠信體系規劃和建設上取得實(shí)質(zhì)性突破，打擊旅游失信行為。建立健全旅游信用信息公示制度，發(fā)布“旅游失信行為記錄”，依法公布違法違規信息，使違法違規旅游企業(yè)和從業(yè)人員和游客無(wú)藏身之地。鼓勵各地結合實(shí)際，創(chuàng )新社會(huì )監督組織管理的方式，支持旅游協(xié)會(huì )等中介組織制定評價(jià)旅行社、導游、飯店、景區的服務(wù)標準，開(kāi)通游客網(wǎng)上評價(jià)旅游企業(yè)和從業(yè)人員平臺，形成優(yōu)勝劣汰的正向機制。強化媒體輿論監督，支持媒體曝光旅游違法違規事件。

11、旅游區域化水平實(shí)現新突破。區域旅游一體化是市場(chǎng)經(jīng)濟的內在要求，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。要圍繞國家區域發(fā)展戰略，結合旅游業(yè)發(fā)展的需要，打破行政區劃約束，構建一批發(fā)展潛力大，綜合帶動(dòng)作用強，具有鮮明地域特色的旅游區域。十三五期間應在區域旅游一體化方面取得較大突破。具體建議有：（1）配合國家三大戰略，將一帶一路、京津冀、長(cháng)江旅游經(jīng)濟帶三大旅游區域合作作為十三五發(fā)展的重點(diǎn)規劃內容，取得實(shí)質(zhì)性取突破。（2）結合國家重點(diǎn)扶貧地區，在武陵山、大別山、羅霄山、滇黔桂石漠化片區等重點(diǎn)貧困地區旅游區域合作和旅游目的地建設方面取得突破。（3）深化內地與港澳臺的旅游合作，推進(jìn)粵港澳旅游一體化、加強粵閩港澳臺旅游產(chǎn) 業(yè)互動(dòng)、擴大內地與港澳臺旅游交流。加快推進(jìn)內地與港澳旅游服務(wù)貿易自由化。協(xié)調推動(dòng)粵港澳游艇互聯(lián)互通先行先試，促進(jìn)澳門(mén)與橫琴新區旅游業(yè)一體化發(fā)展，推動(dòng)澳門(mén)和香港在“海上絲綢之路”國家旅游戰略中發(fā)揮旅游支點(diǎn)和樞紐作用，支持澳門(mén)建設世界旅游休閑中心。（4）建設一批跨行政區的重點(diǎn)旅游目的地。各地要重點(diǎn)選擇資源富集、交通基礎條件較好的區域，通過(guò)加強統一規劃、建立區域協(xié)調機制、整合資源投入、建設統一品牌等手段，集中建設一批重點(diǎn)旅游區和重點(diǎn)旅游線(xiàn)路。充分發(fā)揮市場(chǎng)在推進(jìn)區域合作中的決定性作用，籌組建設跨行政區的區域旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和投資建設聯(lián)盟。（5）大力推進(jìn)跨境旅游合作區發(fā)展、邊境旅游發(fā)展，在十三五期間取得突破。

三、攻堅克難，突破制約旅游業(yè)發(fā)展的重大瓶頸

“十三五”也是我國旅游業(yè)發(fā)展需要轉型升級、攻堅克難的關(guān)鍵期，需要在制約旅游業(yè)發(fā)展的重大瓶頸上實(shí)現突破，需要有。

12、著(zhù)力突破旅游體制機制的瓶頸

行業(yè)管理體制和機制難以適應綜合性大產(chǎn)業(yè)、事業(yè)管理的要求，十三五需要在適應大旅游發(fā)展的綜合協(xié)調體制機制改革上實(shí)現突破，。要轉變只抓行業(yè)、不抓產(chǎn)業(yè)的慣性思維，解決好抓產(chǎn)業(yè)缺少抓手的實(shí)際問(wèn)題。堅持綜合改革與專(zhuān)項改革并舉，體制突破和政策保障共推，發(fā)揮旅游改革對旅游 發(fā)展的引領(lǐng)作用。把旅游改革創(chuàng )新先行區、旅游綜合改革試點(diǎn)創(chuàng )建作為推進(jìn)旅游改革的重要平臺。（1）創(chuàng )新旅游部門(mén)統籌職能，積極探索旅游部門(mén)協(xié)調各方，整合各類(lèi)資源，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的體制機制。（2） 創(chuàng )新引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化行業(yè)管理的方式。重點(diǎn)要在設立旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游企業(yè)重組、搭建旅游投融資平臺、開(kāi)展旅游聯(lián)合執法等方面實(shí)現突破。（3）啟動(dòng)旅游景區門(mén)票價(jià)格管理改革。先啟動(dòng)改革試點(diǎn)，根據試點(diǎn)情況，形成門(mén)票價(jià)格改革方案，報經(jīng)國務(wù)院批準后，全面推廣。（4）推動(dòng)跨境旅游合作。推動(dòng)與周邊國家之間的跨境旅游合作，分步落實(shí)特殊的旅游方式和政策。（5）充分利用上海、廣東、天津和福建自貿區建設為平臺，推進(jìn)旅游開(kāi)放改革。（6）在旅游行業(yè)協(xié)會(huì )改革上取得實(shí)質(zhì)性突破。（7）創(chuàng )新促進(jìn)旅游管理的有效機制。旅游市場(chǎng)的新格局和旅游產(chǎn)業(yè)的新要求與旅游部門(mén)單一、弱勢的管理格局極不相稱(chēng)，亟需加以改進(jìn)。旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)和規模日益擴大的市場(chǎng)，在客觀(guān)上越來(lái)越要求政府提供綜合 協(xié)調、綜合治理的體制機制。（8）推出一批重大改革事項，抓住市縣兩級“多規合一”改革，配套制度建設，增強旅游規劃功能。抓住地方立法權下放到地市一級機會(huì )，推動(dòng)旅游公共服務(wù)制度建設。

13、著(zhù)力突破旅游人才制約瓶頸

旅游人才是旅游業(yè)發(fā)展的首要資源，是旅游事業(yè)根本所在，也正在成為旅游業(yè)發(fā)展最大的瓶頸。旅游人才總量不足、素質(zhì)偏低、結構性矛盾十分突出、新業(yè)態(tài)、高素質(zhì)、復合型、創(chuàng )新型和領(lǐng)軍型人才嚴重短缺。建設一支高素質(zhì)人才隊伍是旅游工作的當務(wù)之急。十三五期間，迫切需要將旅游人才發(fā)展作為重點(diǎn)，具體建議：（1）實(shí)行人才興旅戰略，編制實(shí)施全國旅游人才中長(cháng)期發(fā)展規劃，構建強大的教育體系和人才隊伍。以旅游業(yè)各類(lèi)領(lǐng)軍人才為重點(diǎn)，著(zhù)力提高旅游人才素質(zhì)，加快培養適應市場(chǎng)需求的各類(lèi)旅游人才，圍繞旅游行業(yè)出現的新興行業(yè)和專(zhuān)業(yè)，以滿(mǎn)足旅游新業(yè)態(tài)所需人員的數量和質(zhì)量為重點(diǎn)，加速培養旅游新業(yè)態(tài)所需專(zhuān)業(yè)人才。（2）圍繞政府職能轉變，以提高旅游行政管理能力為核心，造就一批具有旅游業(yè)發(fā)展的大局意識、國際視野、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和服務(wù)意識的旅游行政管理人才隊伍。（3）以提高現代經(jīng)營(yíng)管理水平為核心，以企業(yè)家和職業(yè)經(jīng)理人為重點(diǎn)，加快提升旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才的素質(zhì)，培養造就一大批具有全球戰略眼光、市場(chǎng)開(kāi)拓精神、管理創(chuàng )新能力和社會(huì )責任感的優(yōu)秀企業(yè)家和一支高水平的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才隊伍，推進(jìn)旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才的職業(yè)化、市場(chǎng)化、國際化建設。（4）適應現代服務(wù)業(yè)發(fā)展的需求，以提高專(zhuān)業(yè)水平和創(chuàng )新能力為核心，以旅游行業(yè)緊缺人才和高層次人才為重點(diǎn)，打造一支高素質(zhì)的旅游專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊伍。（5）適應旅游產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的要求，以提升職業(yè)素質(zhì)和技能為核心，以賓館飯店、旅行社、旅游景區等旅游企業(yè)一線(xiàn)技能服務(wù)人員為重點(diǎn)，培養一支門(mén)類(lèi)齊全、技藝精湛的高技能人才隊伍。（6）以鄉村旅游干部、帶頭人、鄉村旅游能工巧匠傳承人、業(yè)主為重點(diǎn)，培育一支服務(wù)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、數量充足的鄉村旅游實(shí)用人才隊伍。（7）要構建體系完備的旅游教育體系，推動(dòng)學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育協(xié)調發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。大力發(fā)展旅游職業(yè)教育，滿(mǎn)足對高素質(zhì)旅游技能型人才的需要。（8）實(shí)施旅游業(yè)青年專(zhuān)家的遴選與培養，開(kāi)展旅游行業(yè)重點(diǎn)人才培訓。在全國范圍內扶持一批旅游院校的旅游專(zhuān)業(yè)。推動(dòng)旅游職業(yè)教育改革與發(fā)展。實(shí)施國家萬(wàn)名旅游英才計劃,鼓勵企業(yè)和個(gè)人冠名，在普通院校和職業(yè)院校設置獎學(xué)金，獎勵品學(xué)兼優(yōu)且有志于旅游事業(yè)的學(xué)生。做好行業(yè)先進(jìn)表彰工作，啟動(dòng)全國旅游系統先進(jìn)集體、勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者評選表彰工作。

14、著(zhù)力突破旅游要素制約瓶頸

旅游業(yè)的發(fā)展從資源驅動(dòng)進(jìn)入到要素和創(chuàng )新驅動(dòng)新階段，土地等要素對旅游發(fā)展制約日益凸顯。迫切需要創(chuàng )新土地、財稅、資源、金融、人才、技術(shù)等政策支撐措施，上下結合，共同推動(dòng)出臺有針對性的政策，特別是要在推動(dòng)旅游用地政策創(chuàng )新方面取得突破。要以落實(shí)2015國辦發(fā)62號文、2014國發(fā)31號文為重點(diǎn)，著(zhù)力落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策，對投資大、發(fā)展前景好的旅游重點(diǎn)項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實(shí)土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優(yōu)先安排給中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項目。對近海旅游娛樂(lè )、浴場(chǎng)等親水空間開(kāi)發(fā)予以?xún)?yōu)先保障。拓展旅游企業(yè)融資渠道，支持符合條件的旅游企業(yè)上市，鼓勵金融機構按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續原則加大對旅游企業(yè)的信貸支持。積極發(fā)展旅游投資項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)旅游項目產(chǎn)權與經(jīng)營(yíng)權交易平臺建設。積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業(yè)探索通過(guò)相關(guān)收費權、經(jīng)營(yíng)權抵（質(zhì)）押等方式融資籌資。鼓勵旅游裝備出口，加大對大型旅游裝備出口的信貸支持。

15、著(zhù)力突破整體戰略的缺失瓶頸

黨中央、國務(wù)院高度重視旅游業(yè)發(fā)展，近年來(lái)連續出臺了一系列推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的重要文件和措施。雖然我們國家高度重視旅游業(yè)發(fā)展，但是卻一直沒(méi)有出臺過(guò)國家旅游業(yè)發(fā)展的中長(cháng)期規劃，尚未確立國家旅游中長(cháng)期發(fā)展戰略，或者說(shuō)是促進(jìn)旅游發(fā)展的國策。所謂國策，指的是國家執行較長(cháng)時(shí)間,對國計民生有重大作用的基本政策。世界旅游強國和一些旅游新興國家都出臺相應國家戰略。上世紀90年代初，日本政府明確提出“觀(guān)光立國”戰略，并取得很大成功。日本經(jīng)濟泡沫破滅出現衰退，進(jìn)入“平成大蕭條”時(shí)期，在此后的二十年間一直裹步不前，為擺脫這種局面，日本制定了很多政策，進(jìn)行了很多嘗試，“觀(guān)光立國”國策是成功的典范。2012年美國發(fā)布《國家旅游發(fā)展戰略》，確定五大任務(wù)：致力于美國旅游宣傳，促進(jìn)美國國民的國內游，為美國國民的國內游提供便利，提供世界一流的服務(wù)和游客體驗，協(xié)調各級政府部門(mén)、機構，實(shí)施調研和評測成果，這是由商務(wù)部、內政部牽頭，由國務(wù)院、財政部、農業(yè)部、勞工部、交通部、國土安全部、美國陸軍工程兵、美國貿易代表處、美國進(jìn)出口銀行、美國小企業(yè)管理局等十多個(gè)機構派代表組成的特別工作組草擬制定的。南非把旅游業(yè)作為國家增加就業(yè)和外匯的首要產(chǎn)業(yè)，明確以“國家優(yōu)先”和“可持續的方式”加速發(fā)展旅游業(yè)。西班牙、法國等也有類(lèi)似戰略。為此，建議：（1）建議國家實(shí)施建設旅游強國戰略，將旅游業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的重大國策，研究制定國家旅游業(yè)中長(cháng)期發(fā)展規劃，由國家發(fā)布。參考工業(yè)4.0，研究出臺中國旅游業(yè)4.0發(fā)展戰略。（2）建議在明年適當的時(shí)機，由中央召開(kāi)旅游發(fā)展的工作會(huì )議，在中央層面研究旅游業(yè)改革發(fā)展的重大舉措、重大政策，將旅游業(yè)作為改革發(fā)展的重要領(lǐng)域。將旅游發(fā)展和“四個(gè)全面”戰略布局、“五位一體”建設、“五化”發(fā)展緊密結合起來(lái)，作為優(yōu)先發(fā)展重要領(lǐng)域。

16、探索突破旅游法規制約瓶頸

《中華人民共和國旅游法》經(jīng)2013年4月25日十二屆全國人大常委會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)，中華人民共和國主席令第3號公布。旅游法的出臺將是中國旅游發(fā)展的里程碑，也是中國經(jīng)濟發(fā)展轉型和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨，是重要的成就。但法律都具有滯后性，對于旅游業(yè)這樣一個(gè)日新月異、迅速變化的產(chǎn)業(yè)，難免有許多方面就難以適應，例如到導游對旅行社的依賴(lài)關(guān)系，迫切需要打破。而且，迫切需要細化完善配套落實(shí)旅游法的相關(guān)法律法規。同樣，關(guān)于旅游局的三定方案設定，也明顯滯后于旅游業(yè)發(fā)展現狀，急需拓展完善，形成更加適應大旅游發(fā)展的綜合管理體制和機制，形成新的綜合治理結構。（作者：石培華，系中國旅游智庫秘書(shū)長(cháng)、委員；中國旅游改革發(fā)展咨詢(xún)委員會(huì )委員；教授、博導）